Dwie role Mirosława Chołuja. Analiza dopuszczalności łączenia stanowisk

Samorządowy dualizm w Zwoleniu. Gdzie kończy się urząd, a zaczyna polityka?

W strukturach samorządowych powiatu zwoleńskiego od pewnego czasu uwagę przyciąga sytuacja personalna, która w opinii części ekspertów od prawa administracyjnego stanowi rzadko spotykany precedens. Mirosław Chołuj, postać silnie zakorzeniona w lokalnych strukturach, z powodzeniem łączy funkcję Sekretarza Gminy Zwoleń z aktywnością w Zarządzie Powiatu Zwoleńskiego. Choć stan ten trwa, budzi on fundamentalne pytania o precyzję przepisów, granice etyki oraz istotę łączenia ról w administracji publicznej.

Urzędnik i decydent w jednym?

Mirosław Chołuj odgrywa w regionie dwie kluczowe, choć potencjalnie kolidujące ze sobą role. W administracji gminnej sprawuje funkcję Sekretarza Gminy Zwoleń – jest zatem najwyższym rangą urzędnikiem w magistracie, podległym bezpośrednio burmistrzowi i odpowiedzialnym za sprawne funkcjonowanie urzędu. Z kolei na szczeblu powiatowym występuje jako radny oraz Członek Zarządu Powiatu. Jako osoba zasiadająca w tym gremium, bierze udział w podejmowaniu kluczowych decyzji wykonawczych dotyczących całego regionu – w tym spraw, które bezpośrednio dotykają gminy, będącej jego miejscem pracy.

Sytuacja ta tworzy specyficzny układ sił. Z jednej strony mamy urzędnika wykonującego polecenia burmistrza, z drugiej – decydenta politycznego, który w ramach zarządu powiatu może współdecydować np. o podziale środków na inwestycje drogowe czy dotacjach, o które zabiega jego pracodawca.

Prawne pole walki: Co mówią przepisy?

Kontrowersje wokół tego połączenia ogniskują się wokół ustawy o samorządzie powiatowym, która zakazuje łączenia członkostwa w zarządzie powiatu z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego oraz z zatrudnieniem w administracji rządowej, a także z mandatem posła i senatora.

W tym miejscu pojawia się jednak pole do interpretacji, z której korzystają obrońcy obecnego status quo. Argumentacja za dopuszczalnością takiego stanu rzeczy opiera się na trzech filarach:

• Luka w katalogu zakazów: Ustawa wymienia wójta, ale milczy na temat funkcji sekretarza.
• Wąska definicja administracji: Zwolennicy tej linii twierdzą, że zakaz pracy w administracji dotyczy tylko tej jednostki, w której pełni się funkcję członka zarządu (czyli Starostwa), a nie administracji innego szczebla (Urzędu Gminy).
• Rozdzielność mandatów: Prawo zezwala na bycie pracownikiem urzędu gminy i jednoczesne sprawowanie mandatu radnego powiatu.

Przeciwnicy takiego rozwiązania, w tym niektóre Regionalne Izby Obrachunkowe, wskazują na tzw. interpretację celowościową. Skoro ustawa zabrania wójtowi bycia w zarządzie powiatu, to tym bardziej nie powinien w nim zasiadać sekretarz, który z upoważnienia wójta często wykonuje te same zadania zarządcze. Ponadto ustawa o pracownikach samorządowych nakłada na sekretarzy obowiązek unikania zajęć mogących wywołać podejrzenie o stronniczość.

Konflikt interesów czy legalny precedens?

W debacie publicznej regularnie powraca pytanie o etyczny wymiar tego dualizmu. Krytycy podnoszą, że osoba łącząca obie funkcje może stawać przed trudnym dylematem: czyim interesem kierować się w pierwszej kolejności? Trudno o silniejsze podejrzenie o stronniczość niż sytuacja, w której sekretarz gminy współdecyduje o uchwale zarządu powiatu przynoszącej bezpośrednią korzyść jego gminie.

Przypadek ten idealnie ilustruje różnicę między legalizmem – czyli robieniem tego, czego prawo wprost nie zabrania – a etyką służby publicznej, która sugeruje unikanie ról dwuznacznych.

Mimo tych wątpliwości, sytuacja w Zwoleniu pozostaje niezmienna. Fakt, że organy nadzorcze (w tym Wojewoda Mazowiecki) nie doprowadziły do wygaszenia mandatu ani uchylenia uchwały o powołaniu do zarządu, sugeruje, iż lokalne organy uznają tę konfigurację za dopuszczalną w świetle niejednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych.

Głos zainteresowanych i perspektywy

Zarówno Mirosław Chołuj, jak i władze powiatu, stoją na stanowisku pełnej legalności obecnego rozwiązania. Dopóki ustawodawca nie doprecyzuje katalogu stanowisk w ustawie o samorządzie powiatowym o konkretną funkcję „sekretarza gminy”, przypadki takie jak ten zwoleński będą stanowiły pożywkę dla prawnych sporów.

Obecnie Mirosław Chołuj jawi się jako swego rodzaju „precedens” w regionie. Jego sprawa jest czytelnym sygnałem, że w polskim prawie samorządowym wciąż istnieją szare strefy, w których polityka i administracja przenikają się w sposób, który – choć prawnie skuteczny – dla przeciętnego obserwatora pozostaje co najmniej kontrowersyjny.

Źródło: Opracowanie własne.